黄河流域生态保护的实践困境与优化路径
作者： 郭 理 强怀忍编辑时间：2021-10-20 10:07浏览次数：
黄河流域生态保护的实践困境与优化路径
——以检察公益诉讼为视角
郭 理 强怀忍
一、问题的提出
2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，要“着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展，改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”这不仅指出了新时期黄河流域生态保护和高质量发展的重要意义，也强调了推进黄河治理体系和治理能力现代化是当下黄河治理保护工作的重要课题。近年来，黄河流域乱搭乱建、非法排污、非法采砂、倾倒建筑垃圾等破坏黄河流域生态环境的违法事件层出不穷。作为司法参与社会治理的重要力量和国家机关以法治思维、法治方式维护国家和社会公共利益的重要制度安排，检察公益诉讼在黄河治理保护方面的功效日益显著。不仅治理力度全程深入、治理主体全面带动，同时治理规范充分法治化、治理方式刚柔并济。但作为一项新生的制度，黄河流域生态保护检察公益诉讼在理论和实践中都还面临着许多亟待解决的问题，本文拟结合有关司法实践，对如何优化和完善黄河流域生态保护检察公益诉讼制度体系展开讨论。
二、黄河流域生态保护检察公益诉讼的实践价值
党的十九大以来，在以习近平总书记为核心的党中央的高度重视下，黄河流域生态保护和高质量发展成为一项重大国家战略，在促进区域协调发展、建设好黄河生态经济带，推动民族交融一体和繁荣一体，落实乡村振兴战略等方面发挥着不可或缺的作用。推动黄河流域生态保护和高质量发展不仅需要做好顶层设计，也需要各国家机关和各相关主体相互配合，协同治理。检察机关作为调控社会关系、处理生态环境纠纷以及解决社会矛盾的重要司法力量，通过检察公益诉讼的方式，能够有效地提供司法监督和保障功能，推动黄河流域生态文明建设和环境治理能力现代化的发展。
（一）积极服务党委政府工作大局，充分彰显检察担当
着眼大局、服务大局和维护大局是党的优良传统和政治优势，也是党不断提升创造力、凝聚力以及战斗力的关键环节和重要保证。通过检察公益诉讼有效服务党委政府工作大局既是检察机关坚持党的领导的直接体现，也是检察机关发挥检察监督作用的有效载体。2018年12月7日，最高检和水利部联合部署开展“携手清四乱保护母亲河”专项行动。各级检察机关迅速行动，守正创新，积极为黄河流域生态保护和高质量发展提供检察方案，贡献检察力量。根据最高检公布的部分数据，自2018年7月至2019年7月，检察机关共立案1097件，发出检察建议1029件，提起行政公益诉讼10件，督促清理污染水域面积1707亩以及污染和非法占用河道1937公里，督促整改拆除违建80.8万平方米，督促清理生活和建筑垃圾138.7吨，取得明显成效。同时自专项行动延续至今，多地检察机关创新建立了“河长+检察长”制的依法治河新模式，黄河流域“四乱”等突出问题得到系统整治，黄河流域的生态环境得到显著修复，充分体现了检察机关的担当和作为。
（二）督促黄河流域生态保护工作落实，确保行政机关依法正确履职
党的十九大报告明确指出，要建设法治政府，推进依法行政。依法行政是我国法治国家建设的重要环节，也是落实黄河流域生态保护工作的必然要求。从权力运行的角度来看，不受约束的权力必然会被权力拥有者滥用，这是万古不易的规律。因此行政权必须受到一定的监督，由绝对自由转至相对自由的状态，才能实现好改善人民群众生活，传承弘扬黄河文化的目的。这种监督既需要行政机关从内部出发，进行自上而下的自我监督，也需要来自独立于行政机关体系之外的其他机关发挥作用，进行外部监督。但面对行政法治领域日渐增多的行政违法和不作为现象，行政机关的内部监督长期发展薄弱，公正性和有效性一直受到质疑；人大、政协囿于监督主体地位的特殊性，无法进行常态化的监督；监察委侧重于对人进行监督，很难直接对行政机关的活动进行监督；法院囿于其被动性、终局性，只能在事后进行有限的监督。因此，虽然上述监督方式都在一定程度上起到监督的作用，但也都存在着明显的局限性。针对这些问题，检察机关作为我国的法律监督机关，对行政权的监督具有主动化、常态化和专业化的特点，能够有效推动行政机关在法治轨道上严格依法办事，确保黄河治理保护工作落到实处。
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（作者郭理系中南大学法学博士研究生；强怀忍系三门峡市人民检察院第八检察部负责人）
（责任编校 吕亚楠）
