基层社区治理创新研究
作者：义马市委党校 马国编辑时间：2019-07-09 09:25浏览次数：
基层社区治理创新研究
——以义马市为例
义马市委党校 马国强 赵静
社会治理是国家治理的重要方面，良好的社会治理是社会和谐稳定、人民安居乐业的前提和保障。随着我国经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，社会治理面临的形势和环境更为复杂，社会矛盾风险增多，给社会治理提出了一系列新挑战新要求。党的十九大提出：“打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社区是社会治理的最基层、最前沿，因此，社会治理的创新应从社区治理的创新进行研究。今年以来，义马市委党校组织课题组，就义马市15个城市社区开展调查研究，掌握义马市城市社区治理的现状，分析其中存在的问题，并提出创新社会治理的一些意见和建议。
一、义马市城市社区治理现状
义马市总面积112平方公里，辖7个办事处、35个社区，共17万人，其中：城区办事处5个，城市社区15个，城市居民13.8万人。辖区内有河南能化下属的义煤集团、气化集团2家国有企业，其中义煤集团职工和家属达10.6万人。
自上世纪90年代末特别是2013年义煤划归河南能化以来，受国家煤炭形势影响，义煤集团效益不断滑坡，工人工资没有保障。在这种情况下，义煤对其所办的10个社区组织基本停止了投入，社区办公条件十分简陋，办公经费仅靠义马市政府补助的每年2万元支撑。为了减员增效，实行社区工作人员轮岗，社区组织日常工作难以正常开展，服务居民的职能非常弱，社区建设长期处于断层状态。
近年来，义马市以省属国有企业剥离办社会职能改革为契机，按照落实办公服务场所、完善有关设施、强化服务功能、造福辖区居民的思路，采取多种措施，全面推进城市社区建设，不断提升服务居民的能力。以创建规范化社区为目标，倾斜人力、物力、财力，全力开展创建工作，目前13个创建社区全部达到省民政厅规范化社区标准。城市社区发生了翻天覆地的变化，社区面貌大幅改善，服务功能明显增强。
1、突出党引领，凝聚社会治理力量
义马市社区治理坚持党建引领，把城市社区建设作为义马市及所属办事处、社区一把手工程，并为各城市社区分别安排了分包局委、文明单位帮扶单位，支持社区建设。组建了社区大党委、网格党支部、楼院党小组，确定了党员中心户，建立了党员亮身份、党员参加公益活动、党员参与社区重大事项、群众评议党员等制度，驻社区单位参与社区建设，实现共建、共治、共享。社区经常性召开网格党小组长、党员中心户座谈会，听取他们对社区工作的意见和建议，鼓励他们担任楼院长、志愿服务和文体组织负责人，引导他们投身社区公益事业和文体活动。政府和社区支持广大党员开展工作，帮助他们解决工作中遇到的问题和困难；对表现特别突出的党员，逢年过节邀请分包社区的县级领导到家里慰问，增强他们的成就感和自豪感，激发广大党员充分发挥在社区治理中的先锋模范作用。
2、强化阵地建设，夯实公共服务基础
加强社区基础设施建设既是规范化社区建设的要求，更是提高社区治理能力、提升工作水平的现实要求。义马市按照每个社区不少于300㎡的标准，采取资产划拨等形式落实各社区办公用房，近年来新增社区办公服务用房11000余平方米，其中：杨村、耿村、银杏、常苑、兴苑、狂口、跃进等社区办公服务用房都在1000㎡以上。市财政先后投入1000余万元（不含义煤移交时义煤集团的投入），对15个城市社区办公、服务用房进行了改造整修，配齐了各类设施，社区面貌焕然一新；各社区分包局委、文明单位帮扶单位纷纷为社区送去资金、电脑、桌椅等,各社区受助金额都在5万元以上。为保障工作顺利开展，由市财政出资，将各社区办公经费由原来的每年2万元提高到现在的每年7.4万元，并额外为各社区建立了困难群众关爱基金、文化活动基金。为调动义煤移交社区工作人员的积极性，对义煤集团移交的15名社区书记、主任，按全供事业编制安置；同时，公开选拔了20余名大学生充实社区力量。基础设施建设的提高、活动经费的提高、人员的增加为社区治理的有效开展提供了基础保障。
为进一步提升社区服务能力、提高社区工作效率，2018年年初智慧社区建设被列为义马市十件民生实事之一，义马市也被三门峡市确定为三门峡智慧社区建设试点，这项工作正在推进中。
3、推进服务体系建设，提高社区治理能力
义马市按照规模适度、便于管理的原则，调整了部分城市社区的管辖区域，消除了漏管和争议区域。在此基础上，建立四级公共服务治理体系，以社区为单位，按照每600户居民划分1个网格的标准，将全市15个城市社区划分为78个网格，选配了78名网格长、495名楼院长，建立了“办事处+社区+网格长+楼院长”四级公共服务治理体系。同时，逐户登记居民基本信息，建立了居民电子档案，为公共服务提供基础数据。5个城区办事处和15个城市社区全部开通了微信公众号，及时向辖区居民发送社区动态和便民、利民资讯，用积极向上的正能量武装社区居民的思想；微信公众号“办事指南”菜单将民政、人社、卫计、公安等与居民关系密切事项的申办条件、申请材料、办理程序、联系电话一一列出，为居民提供方便。千秋路、泰山路2个办事处还建起了软件服务平台，四级工作人员利用手机APP现场收集、传送、处理辖区事务，极大地提高了工作效率。
4、加强文化建设，引领社会风尚
以“社区靠群众，群众靠发动，发动靠活动，活动靠文化”为社区建设理念，各社区建立健全各类文体组织177个，参加居民4756人，明确负责人，落实活动场所，配备必要的设施，常态化开展活动，重大节日组织展演或比赛。2017年以来，社区层面举办规模较大的文艺展演36次、文体活动331次；办事处层面举办规模较大的文艺演出31次、文体活动58次；市级层面举行了义马市城市社区群众文艺晚会等6次专场演出；部分社区还组织居民举办了邻里晚宴、中秋品月饼、端午做粽子等活动。通过开展丰富多彩的文化活动，把辖区内的老党员、老干部、退休职工、文艺骨干和思想进步的居民组织起来，引导他们参与社区建设，很多文体组织成员最后都成了社区志愿者；通过举办文艺演出，把驻社区单位、分包社区的单位、帮扶社区的文明单位请进社区，争取他们支持，推进社区建设。目前，社区文化已成为社区无形的管理力量。同时，把各社区乐于助人、热心公益事业的居民组织起来，建立了106个志愿服务组织，参加居民3838人。为鼓励志愿者积极投身志愿服务活动，各社区都建立了积分超市，制定了各种志愿服务记分标准，每参加1次志愿服务都给志愿者记分，志愿者凭积分可到社区开办的积分超市兑换商品。目前，“有时间做志愿者，有困难找志愿者”的理念已深入人心，小红帽志愿服务已成为义马市区一道道靓丽的风景线。
5、完善服务功能，便民惠民出实效
为更好地服务辖区居民，各办事处、社区普遍推行了预约办理，对行动不便者还提供了民事代办、上门办理等业务，免费为居民服务。按照河南省规范化社区建设标准，各社区都建起了便民服务中心、综治服务中心、文体活动中心、卫生服务中心、老年人日间照料中心、儿童服务中心、志愿服务中心以及社会法庭、积分超市、便民工具室等，免费向居民开放；狂口社区购买2台旅游观光车，全天免费供老区和新区居民往来、办事乘坐；狂口社区儿童服务中心配备了儿童智能晨检机和益智机器人，免费为孩子们服务。对特困群众，各社区都坚持做到端午送粽子，中秋送月饼，春节前到家里慰问，平时有困难及时进行救助。对孤寡、独居老人，各社区建立了社区干部联系、分包制度，老人遇到困难都会拨打分包干部的电话求助；雨雪天气分包干部主动到家里看望；每逢元旦、春节、元宵等重大节日，社区还把老人请到社区，和社区干部一起共度节日。狂口、跃进、前进、连银、兴苑、耿村等社区动员居民把家里不用且仍有使用价值的衣物、家电等物品捐出来，分类存放，开办爱心超市，免费供困难群众挑选使用。
二、当前城市社区治理存在的问题
尽管义马市城市社区治理过程中，政府、办事处、社区做了很大工作，取得了明显的成效，但任然存在一些现实问题。
1、居民对社区认同感不强，社区治理参与度不高。
社区居委会的生命力在于社区居民的积极参与，居委会与社区居民关系的最核心体现就是居民参与到社区建设中。居民是社区建设中的决定性因素，居民比居委会更了解自身需要，有他们的参与，社区问题解决会更有效率，没有居民的广泛参与，再丰富的物质资源也不可能得到有效利用。
在传统社区管理体制下，社区居委会和居民属于管理与被管理的关系，居民普遍认为居委会是政府机构，居委会忙于处理行政性工作任务，使得居民对其缺乏认同感，对社区建设关注度不高。同时，社区居民对社区工作认识模糊，还限于社区就是办办证明，管管卫生，对社区治理的参与意识不够；单位的小区自称体系，小区资源开放不够，对社区工作不关心、不支持，有事习惯找单位，对社区活动缺乏了解，积极性、主动性不够。
2、社区经费较为紧张。
随着各部门工作中心下移，社区居委会工作任务加重，各种办公费用不断增加，如办公环境改善、各种活动费用等，加之社区是公益服务机构，社区除了依靠政府的投入外，缺乏经费来源的其他有效渠道，经费问题已经制约了社区建设发展，一定程度上呈现发展后劲不足。
3、社区工作人员配备不足
以义马最大的城区办事处千秋路办事处为例，其下辖六个社区每个社区仅有工作人员6至8名，办事处下辖辖区内连银小区一个小区就有居民楼81栋，人口近万人，这6至8名社区工作人员要管理近万名居民难度较大，仅对所辖居民的基本情况的底子就做不到准确掌握，而且工作人员中大部分都为临时人员，人员力量不足再加上更换频繁，这些都为社区治理的高效开展增加了障碍。
4、义煤机关“三供一业”移交为社区治理带来巨大压力。
根据国有企业剥离办社会职能改革相关要求，2017年6月份之前义煤集团已把所属的供水、供电、供气与物业管理（三供一业）移交给地方政府，义马市共涉及31个小区，涉及服务户数2万余户。“三供一业”移交牵涉到千家万户居民的切身利益，特别是义煤集团作为原国有企业对所属居民的物业、供暖、供电等大量补贴的取消，将给移交居民带来心理冲击，再加上物业管理人员的去留以及大量的三无和不规范小区等等，这些因素都为城市社区治理水平带来新的巨大挑战。
5、社会组织发育不足
由于政府在社区治理中占主导地位，社会组织在社区的生存空间非常狭小，社会组织的发展受到很大制约。政府既希望发展社区内的各种社会力量，转变政府职能，进一步简政放权，但短时间内没有找到社会组织承接社区事务的有效路径，陷入了两难境地。
三、推动基层社会治理创新建议
针对义马市城市社区发展的现实情况和存在的实际问题，结合其他地区社区发展的先进经验，建议从以下一个方面创新社会治理，推动社会发展：
（一）发挥党建引领优势，推动社会治理纵深发展
在党建方面，健全区域化党建平台，整合相关资源与力量实现资源共建共享和优势协调互补，激发基层党组织在区域化党建过程中领导核心作用，加强对群团组织及社会组织的引领，推动社区分包单位（驻区单位）自身党建与基层社会治理进程相契合。一方面建立大党委议事决策制度，完善协商议事会，收集、研究和讨论社区民情，健全联席会议制度，加强居委会对业主委员会以及物业服务企业指导、监督和协调，如社区建立物业党组织工作机制，加强了社区与物业党组织的互联互动，从而实现物业党组织规范化来维护公共合法权益。另一方面，建立办事处社区党组织与分包单位党组织共驻共建制度，开展形式多样的文化体育卫生活动，鼓励在职党员到其居住或者工作所在地基层社区，借助个人所掌握的技术和资源来主动参与志愿活动，实现党组织引领下的党员联管、资源联用、条块联作以及服务联供的优势互补机制。
（二）培育居民参与意识，引导居民广泛参与社区治理
居民一方面是社区服务的对象，更重要的角色是社区治理的主体之一，只有居民对社区产生认同感并积极并广泛参与合作治理，才能让各类资源被有效的整合并充分的利用到社区治理进程中。获得居民对社区的认同感，需要做好社区服务，弘扬积极向上的社区文化氛围，拓宽居民的参与渠道等方面的工作。
1、做好最基本的社区服务工作、创造良好的社区氛围。社区服务应坚持免费服务与有偿服务相结合的方式，让社区居民切实感受到社区给自己所带来的各种便利和好处，通过优质的社区服务，让居民体会到社区的价值，不断培养居民对社区的认同感和归属感。
2、大力发展和弘扬社区公共文化。文化能产生强大的凝聚力，社区的文化建设，特别是丰富多彩的各类社区文体活动，能为相互陌生的城市社区居民提供人际沟通的平台，用共同的兴趣爱好吸引居民而参与到社区活动中，促进居民相互了解，让良好的社区文化成为社区居民之间的纽带和桥梁。通过组织这些活动，在潜移默化中使居民慢慢形成社区意识，这种共同的社区意识可以产生凝聚力，社区自然就会逐渐形成一个整体，一旦遇到社区公共事务或者共同关心的社区公共议题，社区居民就会产生共同协商解决的意识。
3、要通过相关的程序，制定相应的制度，建立和完善社区居民参与机制推进社区事务公开，保证居民对社区事务的知情权、决策权与监督权，推动居民参与向制度化、规范化、日常化的方向发展。
（三）培育多元的社区治理方式
1、培育专业化的社会组织参与社区治理
随着政府职能的转变，由政府承担的部分社会职能需要向社区和社会组织转移，同时随着市场化进程的不断深入，原来由企事业单位承担的部分社会职能也需要向社区和社会组织转移。整合社会资源，为社区居民提供更专业、更有效率的公共服务，可以缓解公共管理和服务的供需矛盾。同时社会组织分布广泛、数量众多，可以为社区提供较多的就业岗位，在一定程度上缓解社会就业压力。此外，社会组织与化区居民联系密切，社会组织通过公共服务的提供可以凝聚社区居民，强化社区居民的组织化程度，使社区居民形成紧密联系、和谐相处的社区关系，有助于增进社区社会资本，増强社区居民的参与意识和民主意识，为社区合作创造良好的社区氛围。
加强社会组织的能力建设。一是建立社会组织的孵化模式，通过专业的机构帮助社会组织从建立之初就植入专业化的基因，由专业社会组织孵化机构帮助社会组织建立科学的内部治理结构，同时通过政策引导，促进社会组织迈向“组织机构正式、流程规范、管理科学”的道路。二是提高社会组织的服务水平，强化项目运作能力，对政府购买社区服务项目引入招投标机制，鼓励社会组织参与项目的竞争机制，提高社会组织整合外部资源的能力。三是引导社会组织主动与社区公共服务需求相对接，鼓励社会组织主动融入社区，与社区居委会开展合作，借助社区居委会联系群众的优势，及时发掘居民的社区服务需求，在充分调研的基础上提供有针对性的社区服务产品，通过优良的服务，获取社区居民的信任。
重视社会组织人才培养。建立社会组织人才的培养、使用与评价激励机制和制度保障。加大对社会组织领军人才的培育和发掘，引导和扶持社会组织从高校中选聘专职工作人员，鼓励社会组织加大专职人才培育和引进力度，通过政府补助的形式对社会组织专职人员进行职业能力培训。
为确保社会组织能有效参与社区合作，还要做好社会组织的标准化建设、准入资格审查、绩效评估以及督促指导等工作，及时发现并解决社会组织在运作中存在的问题，为社会组织参与社区合作和提供公共服务创造良好的条件。
2、引进市场主体参与社区治理
社区公共产品的需求有一定的特殊性，一是受益的范围局限于社区范围内，超出此范围的其它居民一般情况下是无法享受的，比如物业管理、环境卫生、治安等，只有小区内的居民才能享受到；二是居民的需求日益表现出个性化和多样化的趋势。由于政府资源的有限性，政府不应该成为也不可能成为公共产品的唯一提供者，政府的职责是保证公共产品的有效提供，因此除了政府外社区公共物品的提供，可以由社会组织承接，也可以将竞争机制引入社区服务，交由市场化方式运作，如物业管理、家政服务、垃圾分类、设施修理、居家养老等项目。通过社区服务市场化，让市场参与社区公共服务可以促进公共服务领域的竞争，有助于实现社区利益的最大化。
3、大力倡导社区志愿服务
在社区治理中，我们希望营造的是一种合作共治的局面，然而，合作共治需要某种驱动力量，志愿者及其志愿服务正是这种力量的发生器。在政府层面要加强对志愿服务工作的规划、指导和协调工作，鼓励志愿服务组织进一步发展，提供专业的志愿服务，搭建志愿服务对接平台，探索建立社区与志愿服务的联动机制。社区居委会作为社区居民的自治组织，要担负起动员和组织志愿服务及社区志愿者队伍建设的职责，不断完善志愿者招募、注册登记、培训管理、服务记录等制度，鼓励社区居民积极参与社区自愿服务，不断发展壮大社区志愿者服务队伍。社区居委会应主动发掘社区居民的需求，鼓励社区志愿者开展满足居民需求的各类社区服务工作，建立常态化社区志愿服务机制。
（四）运用“互联网+社区治理”，提升治理精细化水平
互联网参已经渗透到百姓生活、工作的各个角落，其与社区治理融合也必将成为主流发展态势，“互联网+社区治理”不仅是一种传递信息的媒介，更是社区居民进行交流沟通的平台。要加大对新科技、新技术的引进，依靠四级公共服务治理体系中现有的微信公众号、手机APP等，开发居民更容易随时参与、表达，更全面、更直观的互动平台，并将这种平台与网格管理有效结合，提升城市社区服务精细化水平，从而使得“互联网＋社区治理”模式不仅仅是一种对新技术的应用，更是对社区治理方式的变革，最终实现社区治理能力和服务水平的提升。
（五）拓宽投资渠道，化解资金保障难题
社区发展单单依靠政府财政投入是远远不够的，因此，解决社区治理的资金保障问题还需要拓宽投资渠道。各社区可以建立多渠道社区治理投资机制，面向市场引入投资主体，制定优惠政策吸引社会各界投资社区建设，并且鼓励企事业单位、非政府组织和个人以各种形式对社区事业进行捐赠，形成社区服务市场化投资经营机制，政府也可以充当公共物品的提供者，投资参与社区的基础工程。另外，深入挖掘社区资源，因地制宜地利用社区基础设施为社会提供某些有偿服务项目。
总之，加强和创新社会治理，需要转变基层社会治理理念，完善基层社会治理格局，寓治理于服务之中，在维护社会稳定的基础上进一步激发社会活力，实现社会治理与经济发展、民生改善良性互动，进而不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
