深化效能革命研究
作者：课题组成员：郭军华编辑时间：2019-07-08 17:39浏览次数：
深化效能革命研究
——以渑池为例
——以渑池为例
位于豫陕晋三省交界的三门峡市，在国家水利建设历史上有着光辉的记忆。然而近年来受当地不良政治生态的影响，干部整体状态不佳，进取意识消退，加之资源枯竭型城市面临转型挑战，使该市持续发展陷入了困境。如何破除沉疴顽疾、激发干部状态，使经济社会和事业发展迸发活力，成为了推动当地转型发展的关键所在。基于这样的一个状况，三门峡市七次党代会明确要求，深入开展效能革命，努力将三门峡打造成中部地区审批环节最优、办事效率最高的城市。该市下辖县渑池结合效能革命的开展，着力推进企业和群众到政府办事“最多跑一次”改革，并以此为突破口，不断改进和优化审批服务，使审批更加便捷化、高效化、协同化，跑出了行政效能的“加速度”。
一、效能革命的内涵、起因和要求
（一）内涵
关于“效能革命”一词，在字典中找不到直接的概念和解释，分开来看，就是“效能”和“革命”。关于“效能”，《现代汉语词典》的解释是:“事物蕴藏的有利的作用”。最早提出这一概念的是毛泽东及其领导集体。民主人士李鼎铭先生在一九四一年十一月提出“精兵简政”的建议后,中共中央立刻于同年十二月发出“精兵简政”的指示,要求切实整顿各级组织机构,精简机关,“提高效能”。“革命”一词，语出《尚书》：承天命而革新。天，就是老百姓。机关干部，就是老百姓的公仆。革新，就是改革创新，自我革命。
根据“效能”这一定义，“行政效能”就是指国家机关及其工作人员为实现其管理目标,从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效果、效益的综合体现，其强调的是能力、效率、效果、效益的有机统一。顾名思义即效率与能力，效能，是指有效的、集体的效应，即人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果，它反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度。效能是衡量工作成果的尺度，效率、效果、效益是衡量效能的依据。指人们成功地完成某种活动所必备的能力和因此收到的良好效果。
行政学意义上的效能，是行政组织在运行过程中的效率与功能。指各级政府实施行政管理活动的行为能力、工作状态和结果。效能是指政府在行政管理过程中，所表现出来的有利作用，是政府职能的体现。衡量政府机关效能的标志是:①组织的合理程度，包括组织结构的合理配置、行政人员优化组合、群体关系的协调配合;行政管理流程的畅通配合，包括物流和信息流两方面;②综合社会效果的大小，主要指为社会提供一定的公共服务的数量和质量。在市场经济条件下，政府的效能直接影响企业的效率，从而影响其市场竞争力。这是因为，政府的工作效率、行为方式等软件条件构成了企业的政府成本，即企业所付出的与政府部门打交道的人力、物力、财力。因此，提高政府效能是行政管理的核心问题，是行政管理追求的终极目标，也是行政改革的根本目的。
“行政效能革命”就是指行政机关运用各种科学的管理手段、制度，调动工作人员的积极性、主动性和创造性，不断提高工作人员的办事效率和工作能力，提高为人民服务的质量，保证党委和政府的方针政策又好又快地贯彻落实。通过大力实施干部“治庸计划”，猛刮“责任风暴”，努力打造责任政府、高效政府、法治政府、廉洁政府，掀起新一轮的机关行政效能建设热潮。
“行政效能革命”，就是要直面问题，向企业和群众频频吐槽的痼疾开刀，解决好“门难进、脸难看、事难办”的问题；就是不要在最好的位置上睡觉，把握现在，主动作为，用心服务，服务效能不断“提档升级”。这场“革命”，来得很及时，非常必要。
“行政效能革命”，要见诸行动，落脚点是为企业和群众办事，送关心、送服务、送信心，让群众“事有地方办、困难有人帮、问题有人管”，解决问题事不过夜、马上就办，上门办、主动办，办得了、办得好。马上就办体现的是我们的决心和态度；上门办、主动办，是满腔热忱，以人民为本、想群众所想、急群众所急；办得了、办得好，就是要建设服务型政府，加大简政放权，减少审批事项，简化办事程序，让群众满意，这是检验“行政效能革命”的重要标准。
“行政效能革命”为的是提高服务质量和办事效率，打造渑池发展的最佳软环境。我们要敢于揭丑亮短，用脱胎换骨的方式革除“官老爷”做派，对那些阻碍渑池经济社会发展的人和事坚决说“不”。革命是要付出代价的，对企业和群众高高在上，对待工作得过且过，推诿扯皮不作为，慵懒闲散慢作为，牟取私利乱作为，轻则被问责，重则掉帽子，这些都是革命的应有之义。
“行政效能革命”必须动真格，无人能置身事外袖手旁观。我们都要立追赶超越之志，鼓锐意进取之气，全速奔跑起来，真正当好服务企业和群众的“五星级服务员”，当好发展经济、招商引资的“店小二”，只见公仆不见官，用一流的投资发展环境、一流的工作效率和一流的服务推动地区发展得更快更好。
（二）起因
长期以来，效率低下一直是基层政府饱受诟病的重要方面，建立高效政府已刻不容缓。自2016年8月24日，刘南昌书记来到三门峡以后，有两件事深深的刺痛了他。第一件事是外国语小学的改扩建工作，这是市委、市政府早就定下来要建设的一所小学，是在原址上重修的一所学校。但是，历时两年多始终批不下来，盖了100多个章，询问相关部门，他们回复说至少还需要一年的时间，建设还需要两年。那么，这样算下来一茬学生就从小学入学，马上就又毕业了。学校教育，就像种庄稼一样，过了季节就没有收获了，这件事情对他影响很深。第二件事情让他感到非常难受的事，就是他在接访的过程中，有一位群众给他提意见，说该群众办一个房产证，跑了18趟，那是哭天无门。
通过这两件事，使他觉到在三门峡，政府的效能确实还存在一些突出的问题，当然，这些问题的产生原因比较复杂，既有我们在治理能力现代化方面的一些问题，也有干部的作风问题。前些年，三门峡因为干部作风问题，导致民生领域遗留下不少“半拉子”工程，人民群众反映较多。该市曾利用大数据对网上民意进行分析，梳理出群众反映突出的13个方面90多个民生问题。这让他们感到，解决工作作风存在的突出问题，不能再按部就班、墨守成规，必须来一场效能革命。对三门峡来说，深入开展效能革命迫在眉睫、势在必行。
“效能革命”的核心问题就是要在依法办事的基础之上提升政府的服务能力，改善人民群众对政府的形象，改善民生环境。市七次党代会明确要求，深入开展效能革命，努力将三门峡打造成中部地区审批环节最优、办事效率最高的城市。
2017年7月19日下午，渑池县召开“强化担当作为、深化‘效能革命’”活动动员会。杨跃民在讲话中指出，开展“强化担当作为、深化“效能革命”活动既是落实全市“深化‘效能革命’”动员大会的具体行动，也是推进“两学一做”学习教育常态化、制度化，修复优化政治生态的重要举措，更是凝聚人心士气、激发动力活力，加快渑池转型发展，全力推动“三县一城”建设的客观需要。
（三）要求
“效能革命”是一场特殊的革命，其特殊之处在于革命的主体是机关干部，革命的对象也是机关干部，革的是企业和群众深恶痛绝的所谓“衙门作风”。就是通过改革管理手段、制度和载体，建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系。目的就是要转变机关作风,加强队伍建设,改善软环境,促进地区的新一轮改革和发展。
开展“效能革命”的最终目的在于：第一是密切党群干群关系，优化发展环境的迫切要求；第二是推进政府职能转变，提高工作效率的重要举措；第三是推进思想大解放，弘扬求真务实精神的根本保证；是用改革的思路，整合管理资源、优化管理要素、规范管理行为、改善运作方式，切实解决效能中存在的突出问题，实现全县经济社会科学发展、跨越发展的强大动力。
开展效能革命，就是要使各级政府部门真正解放思想、转变观念；使改革创新有新的突破；服务质量、办事效率有根本的改观；人民群众对机关工作的满意度进一步提高；真正形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府机关运行机制。
深化效能革命同样是修复政治生态的重要举措。开展效能革命，提高政府效能，是现代政府管理的核心问题和孜孜以求的目标。效能得民心，效能聚民力，效能解民忧。效能体现能力作风、反映道德品格、彰显责任担当。深化效能革命就是着力解决党员领导干部中存在的“理想信念缺失、政令不畅”、“宗旨意识淡薄、脱离群众”、“工作消极懈怠、碌碌无为”、“为政不廉、假公济私”等问题。当前，要认真贯彻落实全面从严治党的各项要求，大力修复政治生态，必须深入推进效能革命。
二、措施成效
自该县“强化担当作为 深化效能革命”活动动员会召开以来，该县各单位迅速行动，建机构、理思路、定措施，扎实有序推进活动深入开展，以便更好地服务基层、服务群众、服务发展。
提高政治站位，对标市委要求。习近平总书记明确指出，要“提高政府效率和效能”“释放积极效能”“提升国家创新体系整体效能”，提出了“高质量发展”这一新时代效能课题。开展效能革命，正是市委、市政府响应中央决策要求，审时度势作出的重要部署，体现了强烈的政治担当。
市委书记刘南昌反复强调：效能是执政所需、发展所急、民心所向、立身所依，必须以效能革命促工作效率提升，推进治理能力现代化。并在全市领导干部专题党课上的指出，要着力解决全市党员干部存在的“五个突出问题”和6月29日市委书记刘南昌在全市领导干部党课暨警示教育大会上指出的效能低下的九种表现，切实达到作风更实、效能更高。
着力解决的“五个突出问题”。解决理想信念缺失、政令不畅的问题，进一步增强党性观念；解决宗旨意识淡薄、脱离群众的问题，进一步密切党群干群关系；解决审批效能低下、梗阻不通的问题，进一步推进提速增效；解决工作消极懈怠、庸碌无为的问题，进一步激励担当作为；解决为政不廉、假公济私的问题，进一步促进勤政廉政。
着力解决的效能低下“九种表现”。一是守摊子，二是收发室，三是冷漠症，四是小山头，五是明星相，六是拖延症，七是低能儿，八是死脑筋，九是馋嘴猫。
为确保实效，渑池县出台了实施方案等文件，要求党员干部对照效能革命的具体要求，认真查摆。同时设立投诉电话和举报邮箱，接受群众的来信来访。该县还成立督察组，不定期深入各单位明察暗访，及时查出违纪违规行为。
（二）理清工作思路，突出工作重点。结合该县实际情况，提出全县深化效能革命工作思路，即围绕“两个重点、抓好四项工作”。“两个重点”就是在县直单位层面重点抓行政审批效率，乡镇层面重点抓便民措施落实。“四项工作”：一是抓好公开承诺的落实。督导检查各单位按要求将公开承诺在本单位办公地点、中心窗口、网上公开公示；二是抓投诉举报件办理。分类建立台账，采取下发督办通知、实地调查等方式，对市交办、批转的投诉件直查快办，严肃问责，提高效率；三是抓乡镇便民服务中心措施落实。组织对12个乡镇的便民服务中心进行调查摸底，督促形成横向到职能部门、纵向到村民组的全县便民服务网络；四是抓好走访回访。围绕企业和群众到政府办事“最多跑一趟”目标，对全县重点企业、在建项目正在开展走访，重点收集政府职能部门在审批、服务方面的建议意见。已走访企业、项目工地28家，收集建议27条、问题12个，涉及8家单位，并建立问题台账，实行跟踪督导，确保逐一纠正，件件整改。为确保活动取得实效，县效能革命活动办制定了专门的电话回访方案，分成调阅资料组、电话回访组、跟踪督导组三个小组同时开展工作。调阅资料组主要负责到窗口收集办事企业、群众的相关资料和联系方式，集中归纳，统一管理；电话回访组主要按照资料信息，逐个进行电话回访，初步建立意见和建议台账，对有问题和建议群众进行重点标注；跟踪督导组主动上门与办事企业、群众面对面沟通交流，收集更加全面详实的问题或意见建议内容。活动办对于收集到的问题和建议实行台账式管理，收到一起，反馈一起，整改一起，销号一起，确保逐一纠正，件件整改。至目前，回访的前期工作已全部准备完毕，共收集到28个单位的840个服务对象，下一步，将分三个组，逐一开展电话回访，建立台账，确保取得实效。
（三）精简许可事项，兑现公开承诺。县直具有行政许可职能的部门结合“放管服”改革，对权责清单进行了再清理再审核，经过清理审核，该县共梳理行政审批事项213项。但目前实际进驻行政服务中心的，只有57项，才26.8%。而且这57项里面，能全程在中心办理的仅有18项。42家县直单位围绕审批服务、优化环境、办事效率方面，在《清风渑池》微信公众号和渑池廉政网上作出承诺，公开接受社会各界监督。县工商质监局企业登记审批时限由法定的15个工作日压缩到3个工作日以内，个体工商户登记资料齐备即来即办。
（四）深刻对照检查，建立三单台账。全县党员干部紧紧围绕市委书记刘南昌指出的效能低下的九种表现形式、党员干部中存在的“五个突出问题”以及该县作风纪律存在的“惯性思维改不掉、纪律规矩意识不强、监督问责不严”等方面问题，开展讨论，深挖细查单位及个人效能方面存在的问题，剖析深层次原因，制定整改措施，排出时间节点，确保逐一纠正、件件整改。
（五）严格督导检查，提升工作效率。坚持把督导检查作为深化效能革命的重要举措。通过设立投诉室、公开投诉信箱、电话等方式，畅通投诉渠道，广泛接受社会投诉。县纪委成立八个督导组，全程参加各乡（镇）、各单位的动员部署会，重点督导检查各乡（镇）、县直各单位活动部署，工作安排、实施方案和具体举措落实情况。采取突击检查和明察暗访相结合的方式，对全县各单位作风纪律、工作状态、公开承诺兑现等方面进行监督检查，并在全县通报批评，形成强大震慑。
通过开展效能革命，各级各部门为民服务意识明显增强，行政效率明显提高，作风形象明显好转，该县上下负责任、敢担当、比奉献、争先进的风气越来越浓，人民群众获得感不断提升。全市2017年度效能革命考核，该县在6个县市区中位居第一。可以说，效能革命，“革”出了新作风，“革”出了新担当，“革”出了新气象，“革”出了干事创业的执行力，“革”出了全县干部的精气神，党风政风为之一新，社情民心为之一振。
三、推进难点
这些成绩来之不易，各级各部门都付出了不少心血。在看到成绩的同时，我们还要清醒认识到，效能革命，毕竟是一场“革命”，不可能一蹴而就。与高质量发展的新要求相比，与企业和群众的期望相比，与先进地区相比，与打造“豫西审批环节最少、办事流程最简、涉企服务最优县”的目标相比，还有很大一截距离，还有很多“硬骨头”、很多尖锐的矛盾，需要用力去碰、大胆去啃。
（一）行政审批环节多、时间长、效率低。近段时间，通过实地走访，发现该县在行政审批方面还存在环节多、时间长、效率低的现象。如某服务窗口办理群众业务严重超期，历时26天，8名相关人员签了10次字，6个相关部门盖了12个公章，当事人跑了18趟，其中最主要的原因就是签字盖章环节多、重复，工作效率极其低下。
（二）业务单位职能分割、各行其是。审批职能没有进行有效整合，形成一窗受理，内部联动，并联审批的多功能行政服务体系。个别进驻部门存在授权不到位、不充分，往往避重就轻。个别部门主要领导为平衡班子成员分工和权力，对一些行政许可事项进行分散和分割，导致环节增多、办事不便。
（三）信息不共享，企业群众办事不方便。各职能部门数据不共享，没有实现网络化办公和“互联网+”服务，一次性告知事项不明确，致使企业群众办事多跑腿。如该县不动产转移和抵押登记业务，目前分散在住建局房管所窗口和国土局不动产登记中心窗口。两个窗口同在一个中心办公，群众办理业务时，由于数据不共享，互为前置，需要在两个窗口之间来回奔波，重复递交同样的资料，给群众办事造成诸多不便。
（四）平台建设滞后，窗口作用发挥不充分。县行政服务中心位置相对偏僻，办公场所容量小，设施比较落后，没有排队叫号装置、没有评价服务器、更没有银行收费代办业务；中心信息化程度不高，没有因地制宜地实现实体大厅和网络大厅相结合的运作模式，该县目前仅有个别部门在自己网络平台公布办理事项告知，实行代办员制度；人员管理难度大，部分派驻中心窗口工作人员与原单位工作没有完全脱离，导致窗口工作效率低；协调沟通作用发挥不好，有些需要进驻中心的部门没有进驻，有些单位进驻中心事项不完整、不充分，进驻单位和服务中心沟通不到位。
四、对策建议
深化效能革命是一项综合性、系统性、复杂性的工程。我们要坚持问题导向，深入查摆和剖析工作效能方面的突出症结，要紧紧围绕“放管服”改革，采取有力措施加以解决。
（一）更新观念，提高认识。2018年7月9日，市委书记刘南昌在《人民日报》评论版《治理者说》栏目发表署名文章《以好作风保障高质量发展》，对该市聚焦破除作风顽疾，持续开展效能革命，通过锤炼干部高质量作风，保障经济高质量发展进行了深入阐述。
开展效能革命，首先要在锤炼党性上下功夫，保持为民之心。推进效能革命的初心是什么？就是为了更加高效地服务群众，这是我们的为民宗旨。群众反映的买菜难、看病难、上学难、停车难、如厕难、办事难等问题，之所以没有尽心尽力地做到，病根就是出在党性方面，党性不纯，才会对民不亲。锤炼党性，不能停在口头上，必须从具体的事上见分晓。给老百姓承诺的事，不仅要一诺千金、说到做到，而且要全力以赴、提高标准，把民生工程办成“民心”工程。同时要牢记：群众之事无小事，细微之处显真情。为人民服务，就是要“一枝一叶总关情”“勿以善小而不为”，从认真办好每一件“鸡毛蒜皮”的小事做起，让群众有实实在在的获得感、幸福感。
开展效能革命，关键要在克服惯性上下功夫，构建相互配套、高效运转的体制机制。要学习浙江“最多跑一次”改革经验，持续深化行政审批制度改革，建立重大项目“服务专班”、“首席服务员”、容缺后补、缺席默认等制度，全面推开“一窗受理、集成服务”机制。同时建立完善“互联网+政务运行”体系，形成线上线下受理、在线办理、实时查询的工作模式，让数据多跑路、群众少跑腿。
开展效能革命，重点要在治理惰性上下功夫，推动作风建设常态化长效化。一要“督”出实效。建立纪检、组织、督查、审计、扶贫、环保、安全监管、市场监管、行政审批等部门之间的督查沟通机制，综合运用来信、来访、网络、电话等监督举报平台，认真受理群众对不作为、不担当等问题的投诉，列入台账、挂牌督办、销号管理，增强督查督办实效。二要“追”出责任。坚决执行懒政怠政为官不为行为监督执纪问责意见，以及刚刚建立的效能革命督查问责联动机制，对责任缺失、执行不力现象，一律指名道姓通报曝光，一律从严追究责任，绝不姑息。三要“评”出力度。要严格按照新出台的效能革命考核办法，以群众满意不满意为主要依据，评准考实活动成效，不断强化结果运用，与目标考核、政绩考核、干部选拔任用挂钩，切实增强效能考评的权威性、导向性。
(二）突出抓好“最多跑一次”改革。建议政府把“放管服”改革放在深化效能革命的突出位置，按照群众和企业到政府办事“最多跑一次”的理念和目标，从与群众和企业生产生活关系最紧密的领域和事项做起。第一梳理政府权力、责任、负面清单，对清单内容进行公开公示，充分征求意见建议。同时，建立“最多跑一次”事项清单，分批公示实施。第二建立“互联网+政务服务”大数据库，推动数据共享，推行全县统一的行政权力与公共服务事项通用、兼容、共享的电子运行平台，推动更多审批事项和便民服务通过移动互联网办理，推广各类移动APP便民服务应用。7月25日，国务院刚刚出台了文件，要求加快推进一体化在线政务服务平台建设。该县已经建成了电子政务外网的主干网络，接通了12个乡镇、29家县直单位，但是覆盖面还不够大。下一步，要一手抓“建”，一手抓“用”，尽快拓展网上政务服务平台，让信息多走路，让群众少跑腿，让更多事项“掌上办”“指尖办”，让办理过程更便捷、更高效。第三推进电子政务，运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，突破空间和部门分隔的限制，向社会提供优质、规范、透明的管理与服务。第四再造审批流程，在简化申报材料、细化操作指南的基础上，对行政审批事项进行分类，并逐项确定办理方式。确保政府的每项审批事项都有标准，有操作规范。第五建立考核评价机制。要加强对群众“最多跑一次”改革措施落实情况的考核评价，将此项工作纳入考核范围，综合运用群众满意度测评、第三方评价等手段，强化监督落实，确保各项工作有序推进，实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”目标。
（三）改造提升服务平台。第一政府要改善行政服务大厅办公条件，整合厅外所有办事大厅，将分散在外的职能交叉的业务窗口，全部纳入行政审批中心，实现大厅之外无审批。第二要按照审批流程设置窗口，不在按单位设置窗口，探索将部门分设的办事窗口整合为“投资项目”“不动产登记”“商事登记”“社会事务”等综合窗口，实行前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件，避免群众在不同部门之间来回奔波。第三实行线上审批和实体大厅相结合的模式。能在线上审批的，就要探索网上审批模式，在网络上进行咨询服务，一次性告知群众。第四加强窗口服务管理。将窗口服务纳入本单位目标考核，推行服务评价机制，以群众评价的满意度来提升服务质量，对出现重大失误的实行“一票否决”，强力提升政府服务上水平。
（四）加大督促检查力度。“最多跑一次”改革涉及的的广度、深度、复杂程度前所未有，因此，县政府必须有一个强有力的领导机构。例如浙江省政府推进“最多跑一次”改革协调小组，由省长任组长，下设改革专题组。建议组织政府主要职能部门到浙江、河北等先进地方参观学习，结合渑池实际制定实施方案，分步推进实施。同时，要做好宣传引导，及时准确发布改革信息和政策法规解读，正确引导社会预期，拓宽公众参与渠道，营造良好的舆论氛围。纪委监委加大监督执纪问责力度，凡是发现各部门在效能革命中行动不积极、职责履行不到位，工作明显滞后的，坚决启动追责问责机制，加大曝光力度，确保改革顺利进行，取得实效。
一年多来，随着政府部门办事效率提高，群众的怨气少了，企业投资信心增强，显示出提高行政效能对推动政治、经济和社会生态向好的可贵价值。该市要在新一轮发展中赢得主动,就必须继续深化效能革命,以改革的推动力破解新难题，以开放的带动力增创新优势，以创新的驱动力打造新动能,形成三门峡转型创新发展的强大引擎。
课题组成员：郭军华 赵 雯 闫春香 李芳丽 范丽娜
