水资源保护公益诉讼检察监督调查分析
作者：赵 丹编辑时间：2024-08-12 10:21浏览次数：
水资源保护公益诉讼检察监督调查分析
赵 丹
水是生命之源、生产之要、生态之基，具有经济、社会和生态等多方面功能，承载着广泛的社会公共利益。水资源保护与利用，关乎人民群众的生命健康安全，是最基本的民生问题，也是公益诉讼检察工作关注的重点问题。据不完全统计，我国是个水资源相对短缺的国家，人均水资源量仅为世界平均水平的35%左右，近三分之二城市不同程度缺水。人多水少、水资源时空分布极不均衡，是我国的基本国情，水资源短缺已成为经济社会发展的重要制约瓶颈。缓解水资源短缺，节水是关键环节，从严从细管好水资源，精准合理用好水资源，实现水资源的可持续利用至关重要。检察机关公益诉讼职能的发挥，就是通过督促行政机关依法全面履职，来充分激活和发挥行政权的优势和活力，严格落实水资源管理制度，解决水资源公益司法保护问题，最大限度提升水资源的利用效率。
一、 水资源保护公益诉讼检察监督基本情况
近年来，检察机关依法维护公益，充分履行生态环境和资源保护领域公益诉讼检察职责，2018年至2023年6月，共办理生态环境和资源保护领域行政公益诉讼38.8万件、民事公益诉讼5.9万件；向行政机关发出诉前检察建议32.6万件，行政机关回复整改率99.3%；对于诉前解决不了的问题、具有示范意义的案件，提起诉讼2.5万件，法院已审结2.2万件，99.8%得到裁判支持。水资源保护作为检察公益诉讼生态环境和资源保护领域的一个重要方面，在检察机关服务生态文明建设和经济社会发展大局中起着至关重要的作用，努力做好水资源保护工作是检察机关义不容辞的责任。近年来，检察机关在强化公益诉讼办案效果的同时，加强协作配合，着力构建水资源保护大格局，会同水利部门建立健全行政执法与检察公益诉讼协作机制，携手抓实江河湖海保护治理。今年以来，联合水利、公安、法院、司法等部门先后开展黄河流域水资源保护专项行动、河源安全保护专项执法行动，充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和法治保障作用，有力维护涉水领域国家利益和社会公共利益，促进水资源节约集约利用。
党的二十大报告指出“统筹水资源、水环境、水生态治理”。水污染治理和水资源管理是水资源保护的一体两面，水污染治理密切关系着水资源的可持续利用。2021年至2023年，湖滨区人民检察院共立案生态环境和资源保护类行政公益诉讼案件83件，发出诉前检察建议48件、磋商意见1件，涉及水资源水生态保护类案件11件，其中涉河湖案件8件，涉及城区内排污治理3件。涉河湖案件主要表现为向河道排污、饮用水水源地保护、未经批准擅自取水、河道堤防坍塌等情形，违法抽取地下水与水资源税管理方面线索相对匮乏，且河道排污案件占比达水资源保护类案件的62.5%，反映出水污染治理的重要性及水资源保护线索的单一性。
水资源的流动性决定了其具有跨区域性。以黄河流域为例，干支流和湖泊集水区涉及9省（自治区）439个相关县级行政区域，水资源作为共有资源，需要流域内各个主体配合解决好水环境问题。三门峡位于黄河中游下段干流上，连接晋、陕两省。近年来，三门峡市检察机关坚持综合治理、系统治理、源头治理，先后与陕西省渭南市、山西省运城市建立黄河三角区检察公益诉讼守护美好生活跨区域协作机制，与洛阳市、郑州市、陕西省商洛市建立洛河流域生态环境和资源保护跨区域公益诉讼检察协作机制，打通信息壁垒，实行上下游、干支流、左右岸紧密协作、协同推进，共同助力大保护、促进大治理。总体来看，水资源保护是一场持久战，必须贯彻好创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动水资源管理迭代升级。
二、 公益诉讼助力水资源保护实践中常见问题
水资源包括地表水和地下水，根据《中华人民共和国水法》相关规定，水资源属于国家所有，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。任何单位和个人引水、截（蓄）水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。实践中，违法抽取地下水问题突出，违法取水行为发现难、取证难，公益诉讼检察监督要在传统的排污治理常态化、长效化的基础上，以强化取水管理、严格节水管理为重点，在取水许可与水资源有偿使用的监督管理严格履职方面下功夫，以刚性约束强化水资源节约集约利用。
（一）违法取水问题直接影响水资源安全，侵害国家利益和社会公共利益
1.申请取水许可的情形。根据《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等相关规定，对于农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水；家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的，不需要申请领取取水许可证。除了第一种情形，其他情形虽不需要申领取水许可，但对少量取水的限额是有具体规定的，对应急取水也需要报相应的水行政主管部门或流域管理机构同意或者备案。除此之外，取用水资源的单位和个人，都应当申请领取取水许可证。
2.实施取水许可的目的。根据相关法律规定，实施取水许可所称的取水，指的是利用水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。实施取水许可必须符合水资源综合规划、流域综合规划、水中长期供求规划和水功能区划，坚持地表水与地下水统筹考虑，开源与节流相结合、节流优先的原则，实行总量控制与定额管理相结合，按照行业用水定额核定的用水量，综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，最终目的是为了加强水资源管理和保护，促进水资源的节约与合理开发利用，实现水资源有效保护。
3.公益诉讼对违法取水问题的监督。违反法律规定，未经批准擅自取水、超许可取水、擅自改变取水用途、在地下水禁采区取用地下水等，直接影响水资源可持续利用，超采地下水破坏地下水资源，还极易导致地面沉降、塌陷。根据《水法》等相关法律规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。实践中，一些单位或个人为了谋取经济利益，通过各种手段逃避监管违法取水问题突出，而相关行政机关未依法履行监管职责或履行监管职责不到位，是违法取水行为未得到有效遏制的一项重要因素，严重影响水资源安全。违法取水公益诉讼线索发现难，尤其违法抽取地下水行为隐蔽性强，线索发现难、调查取证难，一些地方现有的调查手段、设备以及专业技术相对落后甚至没有相应的技术手段，无法满足公益诉讼此类案件正常开展调查的需求，单依靠公益诉讼办案人员去挖掘、去走访，很难实现此类公益诉讼案件“线索发现难”的有效突破。而且，相关行政机关能够移交给检察机关的线索也大多是难啃的“硬骨头”，这对检察机关的调查取证工作也提出了更大的挑战，没有过硬的证据来固定违法事实与国家或公共利益受损的情况，以及行政机关怠于履职或履职不到位的事实，公益诉讼案件如何高质效推进，如何实现刚性约束，值得深思。
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（作者系湖滨区人民检察院第二检察部主任、一级检察官）
（责任编校 李小凤）
