检察公益诉讼“可诉性”问题研究
作者：杨琼 彭江波编辑时间：2026-02-04 17:23浏览次数：
检察公益诉讼“可诉性”问题研究
——以行政公益诉讼为切入点
杨琼 彭江波
新一届最高检党组提出公益诉讼检察重在以可诉性来提升精准性和规范性，敢于通过诉的确认维护国家利益、社会公共利益。7月30日大检察官研讨班指出，检察公益诉讼要牢牢抓住“公益保护”这个根本，紧紧扭住“可诉性”这个关键，依法精准监督、规范监督，确保办案质量。“可诉性”已经成为公益诉讼高质效办案的立足点和出发点。鉴于当前民事公益诉讼主要在民事诉讼框架内运行，且在整个检察公益诉讼格局中发挥补充、保障作用，办案体量上大约占11%左右，而行政公益诉讼办案体量庞大，彰显着中国公益诉讼独特的制度价值。基于此，笔者以行政公益诉讼可诉性为研究对象，以最高检发布的关于行政公益诉讼起诉的指导性案例、典型案例为借鉴，梳理行政公益诉讼可诉性的概念、主要范围以及把握方向，以期为公益诉讼高质效办案建言献策。
一、 行政公益诉讼可诉性与行政诉讼可诉性关系的辨析
检察公益诉讼制度试点刚刚走过10年时间，其制度体系上不独立和基本理论上青涩都是显而易见的，许多基础的理论需要借用其他诉讼制度的概念进行诠释，公益诉讼的可诉性来源于行政诉讼的可诉性，虽然在字面上表述相同，但是两者之间还是存在巨大的差别。
（一）两种可诉性产生的时间有着明显的先后顺序
1999年10月姜明安教授主编的面向21世纪课程教材《行政法与行政诉讼法》已经对“可诉性行政行为”特征进行分析，对不可诉行为进行界定，彼时公益诉讼还只是一个酝酿的概念。最高检提出公益诉讼“可诉性”理论仅仅1-2年时间。显然，公益诉讼的可诉性理论借鉴了行政诉讼可诉性概念，用来阐述和把握公益诉讼最基本的要求。
（二）两种可诉性体现的内容存在明显区别
行政诉讼可诉性以行政诉讼法第2条、第12、13条受案范围及其排除规定为主要内容，核心内容是具体行政行为侵犯了相对人人身权和财产权具有可诉性，同时排除国家行为、抽象行政行为、内部管理行为以及最终裁决行为的可诉性，具有明确具体的含义。行政公益诉讼的可诉性主要包括有适格诉讼主体、公益损害事实、法律明确授权、具体行政违法行为4项要素，需要在具体案件中进行分析。根据最高检初期提出“可诉性”4要素包含了“行政违法行为”这个行政诉讼专属用语来看，最初提出公益诉讼可诉性主要针对的是行政公益诉讼。至11月20日最高检印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》（以下简称《最高检高质效办案意见》），才将“行政违法行为”修改为“违法行为”，从而将民事公益诉讼涵盖其中，更加科学和严谨。
（三）两种可诉性引起的法律后果并不相同
行政诉讼可诉性仅仅涉及行政诉讼法第49条起诉条件第4项受案范围，不具有可诉性的行政行为会因不符合起诉条件被人民法院裁定驳回起诉。行政公益诉讼的可诉性是总结近些年办案经验基础上，作为高质效办案的路径或者指引而归纳出来的，其某项或者某几项要素缺失，可能带来胜诉期待的丧失，并不必然引起行政公益诉讼案件不成立。实际上，在公益诉讼制度初创时期，这类不符合可诉性要素的案件还是一定程度存在的，甚至至今还没有完全消除。
（四）行政公益诉讼可诉性的设定更接近于行政诉讼起诉条件
对比行政公益诉讼可诉性的4项要素与行政诉讼法第49条4个起诉条件，可以看出：“法律明确授权”“适格诉讼主体”要素与行政起诉原告适格、被告明确的条件相符合，“公益损害事实”要素与事实依据条件相匹配，“具体行政违法行为”要素与人民法院受案范围条件相类似，除去起诉条件中“具体诉讼请求”“受诉人民法院管辖”这两个鲜明审判特色的因素外，实质内容上基本重合。因而，对于行政公益诉讼可诉性的认识和理解，可以以符合行政诉讼案件起诉条件为主要参考标准。
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（作者杨琼系渑池县人民检察院党组书记、检察长；彭江波系渑池县人民检察院第二检察部副主任、一级员额检察官）
（责任编校 吕亚楠）